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政信產(chǎn)業(yè)高峰論壇 | 彭程:解讀“土地新政”探尋地方金融創(chuàng)新路徑

來源:榕城網(wǎng)時間:2021-07-20 18:06:39

2021年6月4日,財政部、自然資源部、稅務(wù)總局、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布通知稱,將由自然資源部門負責(zé)征收的國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入,全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負責(zé)征收。2021年7月1日,部分省、自治區(qū)開始試點,2022年1月1日將全國推行。此規(guī)定對地方政府的財政有哪些影響,對政信產(chǎn)業(yè)會帶來哪些機遇?

2021年6月26日,在政信產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和政信投資集團共同主辦的“政信產(chǎn)業(yè)高峰論壇”上,中國財政科學(xué)研究院PPP研究所所長彭程做了關(guān)于《土地出讓收支政策發(fā)展及對地方政府投融資的影響》主旨演講,探討在新時代新格局下,土地出讓金收支政策變化對地方政府投融資的影響及應(yīng)對之策,從而實現(xiàn)“十四五”期間地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的目標。

以下是講話內(nèi)容總結(jié):

從土地政策演變看2021土地新政

關(guān)于本次土地政策改革的背景,彭程所長改革開放后我國土地政策的演變講起。土地作為一種重要的“資本”,是國家經(jīng)濟發(fā)展的最重要生產(chǎn)要素。因為不管是商業(yè)用地還是工業(yè)用地,土地是價值創(chuàng)造的基礎(chǔ)生產(chǎn)資料。基于這個邏輯,我國從1988年開始放開了土地使用權(quán)交易,意味著土地可以流轉(zhuǎn)進入商業(yè)開發(fā)。

到1994年,國家實行分稅制后,地方政府獲得了轄區(qū)內(nèi)出讓國有土地使用權(quán)的費用,費用的使用權(quán)全部由地方支配,中央不參與分成,這是我國地方政府“土地財政”的源頭。這個改革是對之前的“財權(quán)”與“事權(quán)”矛盾的解決方案。有了地方政府“賣地”的收入,地方政府開啟了國內(nèi)大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的窗口期。然而,這種模式逐漸顯露出弊端,由于收支一條線,一方面容易滋生腐敗,二是為了增加財政收入,出現(xiàn)了土地拍賣后空轉(zhuǎn)的情形,影響了實體經(jīng)濟的發(fā)展。

為了解決這個問題,2006年國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》,核心是土地出讓收支納入地方基金預(yù)算管理,收支兩條線,“以收定支、收支衡”原則。土地出讓收入由財政部門負責(zé)征收管理,可由國土資源管理部門負責(zé)具體征收。國土資源管理部門和財政部門應(yīng)當督促土地使用者嚴格履行土地出讓合同,確保將應(yīng)繳的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫。地方國庫負責(zé)辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付等各項業(yè)務(wù),確保土地出讓收支數(shù)據(jù)準確無誤。

2021年6月4日,財政部、自然資源部、國家稅務(wù)總局、中國人民銀行等四部門聯(lián)合公布了《關(guān)于將國有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》。改革的核心是將“國有土地使用權(quán)出讓收入”劃轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門來征收,這意味著地方土地部門將不再有權(quán)征收土地收入。

國家層面看,將各項非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收,是全面深化財稅體制改革的大趨勢,是建立現(xiàn)代財政制度,實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)保障,符合國家預(yù)算法的要求,是對國家預(yù)算體系的完善。從地方層面看,土地出讓收支的預(yù)算理念從收支預(yù)算提高到了績效預(yù)算,這對地方政府而言是一劑良藥但苦口。

土地出讓金政策削弱地方政府對土地的依賴

中央提出“土地出讓金入稅”,給地方政府帶來兩個明顯反應(yīng):第一,是土地出讓金不能再成為地方財政的“私房錢”了,而是要成為“預(yù)算內(nèi)資金”,地方財政的預(yù)算內(nèi)財政收入大幅增長,就意味著中央將減少對地方財政的“補貼”。第二,土地出讓金的用途將會擴大化,不再僅僅用于基建、保障房等用途,而是直接用于財政用途。同時就意味著,未來地方政府搞基建,不能再依賴土地出讓金收入,需要尋找新的且合規(guī)的方法引進金融活水,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進地方高質(zhì)量發(fā)展。

加大市場化運作,政信金融與地方經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展

土地出讓金收支部門的改革對中央政府的意義在于有效加強中央統(tǒng)籌能力和調(diào)控能力,結(jié)果是中央對地方的監(jiān)督和治理更加準確。同時,地方政府執(zhí)法更加剛,但是地方?jīng)Q策能力有所下降,增加了地方政府的不確定。在財政空間變得狹小的情況下,臺公司之間通過內(nèi)部土地交易,做大資產(chǎn)、增加信用評級的做法難度就會加大,城投公司的業(yè)務(wù)規(guī)??赡軙媾R萎縮,并且倒逼城投業(yè)務(wù)市場化運營。

彭程所長表示,隨著政策的出臺,臺公司的轉(zhuǎn)型是一個迫在眉睫的問題。但同時,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求會推演出一條適合臺公司生存的路徑。跟隨“十四五”規(guī)劃,國家大量的基礎(chǔ)建設(shè)需求,如水利、能源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村,以及生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域,為各地方政府臺公司提供機會,大量基礎(chǔ)設(shè)施和綜合治理工作需要資金支持。

未來,地方融資臺拓寬市場化融資渠道,是實現(xiàn)地方基建和民生建設(shè)的強有力保障,包括地方債券在內(nèi)的政信金融將迎來廣闊發(fā)展空間。

高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”期間中央和地方的要求,財政政策的變化關(guān)乎地方融資體系的變化,也關(guān)乎地方金融安全,政信產(chǎn)業(yè)高峰論壇關(guān)注國家財政金融政策變化,探討政信金融未來發(fā)展趨勢,攜手同業(yè)助力國家高質(zhì)量發(fā)展。

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責(zé)任編輯:FD31
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